摘要：近几年，在我国城镇化进程不断推进和地方政府建设资金缺口不断扩大的背景下，地方政府已成为以土地信用为基础的金融体系。当下，分析地方政府债务、土地资源依赖、经济发展需求之间的关系成为重中之重，并就如何管控地方政府债务风险成为当务之急。

关键词：地方债；政府债；土地财政；土地经济

政府债务余额、财政收支情况现状

政府债务余额：根据财政部公开资料显示全国2018年末地方政府债务余额18.39万亿元，较2017年末地方政府债务余额16.51万亿元，同比增长11%，地方政府债务率76.6％。截止2019年上半年，全国地方政府债务余额20.55万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。一般公共预算收入：2018年全国一般公共预算收入18.34万亿元，同比增长6.2%（同期增长7.4%）；2019年上半年全国一般公共预算收入10.78万亿元，同比增长3.4%（同期增长10.6%）。一般公共预算支出：2018年全国一般公共预算支出22.09万亿元，同比增长8.7%（同期增长7.7%）；2019年上半年全国一般公共预算支出12.35万亿元，同比增长10.7%（同期增长7.8%）。

政府债务化解风险

1.财政平衡风险。从上文数据可以看出，目前地方的政府债务虽在可控范围内，但债务规模基本与一般公共预算收入持平。同时地方政府均存在财政收入增长减缓，受个税“起征点”提高、增值税新增减税影响，2019年上半年一般公共预算收入同比增速回落7.2个百分点；财政支出压缩空间有限，2019年上半年一般公共预算支出同比增长2.9个百分点的困境，且财政支出结构又以教育、医疗、社会保障、公共设施等民生刚性需求支出为主，可压缩空间有限。如果政府投资项目的收益不能抵偿成本，将对后期地方财政造成巨大压力，偿债能力也是随之下降。

2.监管存在漏洞。地方政府借入资金大部分依托于地方政府的融资平台，地方政府融资平台借助于政府信用通过举债融资方式，为地方政府公益性项目建设提供资金。特别是在2008-2010年期间，地方政府融资平台大量涌现，呈现暴炸式的增长。但在地方融资平台举债融资来的资金实际使用过程中，却存在各种资金监管漏洞，如地方融资平台公司治理结构不建全，董事长或总经理多数为地方政府官员，缺乏企业经营管理经验；实际融资资金使用单位与举债融资平台相分离，有多头借款，违规挪用情况；融资平台不直接参与项目建设和使用过程，容易造成重复建设，资源浪费等情况，举债融资来的资金难以实现全面资金监管。

3.土地监管方面。改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，地方政府掌握着土地市场的一级垄断权力，地方政府为了加快当地经济发展会推高土地价格，由此将会带来土地抵押能力提高，可融资额度上升，同时回笼的土地出让收入用来偿还债务，缓解债务压力。土地的相关管理制度并没有起到稳控地方经济发展的作用，相反成为了地方政府举债的主要手段。但近年来随着土地可出让面积减少，政府出让收入也随之下降，累积的地方债务偿还风险将进一步凸显。2019年上半年国有土地使用权出让收入为连续三年增长后的首次下降，降幅为0.8%，（2018年同期24864亿元，同比增长43%）也能说明这个问题。

政府债务、土地财政、经济发展三者关系

地方政府债务形成的主要原因是为了刺激当地经济发展，突破地方财力限制加快发展基础设施建设、改善地方生态环境如全国各地涌现出的地铁热就是此类建设的典型。当地政府通过融资平台筹集资金，同时债务也急剧增加,势必会推动土地出让收入增加。土地的预期价格以及土地的供应量是整个闭环能否正常运转的关键因素，若土地供应量充足地价上涨，地方政府将在短期内从土地抵押举债和土地出让收入获得大量资金，资金得以快速循环；反之则地方政府的资金偿债压力将会增大。 根据国家法律文件的规定，土地出让收入主要用于五项支出:征地拆迁补偿、土地开发支出、农村支出、城镇建设支出、其他支出。根据文件的规定，对于开发农业用地，按照不低于土地出让净收入15%的比例，按规定的等级标准实际征收；城镇保障性安居工程建设，划拨的资金不得低于土地出让净收入的10%；农田水利建设，按照土地收益的百分之十计算提取；用于教育支出，按土地收入的10%计提等。据测算，“三农”、教育等方面的法律支出接近50%，而保障性建设、拆迁、征地等方面的支出接近15%，可用于城市基础设施建的设资金十分有限。

 总结

为了预防和控制地方政府债务的危险和国家的财政压力，应严格控制地方政府债务规模。鼓励地方政府通过PPP模式将公益事业由政府一手承担转向与社会资金合作，由社会资金来承担城市基础设施与公共服务项目的融资、建设与运营。

参考文献：

[1]林珊珊,崔晓蕾.土地财政视角下的地方政府债务风险问题探析[J].现代经济信息.2015(03).

[2]李冠青,李成友.给地方政府债务戴上“紧箍咒”[J].人民论坛.2019(15).